Communications d'Italie


Istituzioni

Trasformazione strisciante e possibile completamento
della transizione maggioritaria


Prof. Stefano Ceccanti
Università la Sapienza di Roma

A dieci anni dal referendum elettorale sul Senato e a quindici dall’assassinio di Roberto Ruffilli è possibile tracciare un bilancio della trasformazione strisciante della forma di governo. La dinamica bipolare si è fatta strada più del previsto, anche se alcune normative relative al finanziamento e ai regolamenti parlamentari hanno incentivato la frammentazione nei poli. La transizione potrebbe essere chiusa in modo tecnicamente semplice, intervenendo sul deterrente dello scioglimento per coagulare meglio la maggioranza e su forti contropoteri. Non è detto che la classe politica riesca a trovare la forza necessaria che le è mancata sinora, ma il pungolo culturale all’innovazione non deve mancare.

Siamo a quindici anni dall’assassinio di Roberto Ruffilli (1), a cui si deve una delle riflessioni più profonde e pionieristiche sulla transizione della forma di governo, e a dieci dal referendum sulla legge elettorale del Senato. Che rapporto c’è tra di essi? Ci sono certo continuità e discontinuità, ma prima dobbiamo chiarire il modo con cui guardare alle trasformazioni delle istituzioni. Esse sono di norma incrementali, parziali, proprio quando il diritto tenta di dare risposte nuove alle esigenze emergenti. Parlo quindi di trasformazioni “striscianti” in senso positivo, convinto che il giurista, come dimostra anche la lezione di Ruffilli, sia chiamato ad accompagnarle con discernimento, cercando di inquadrarle, di filtrarle nel passaggio dal fatto al diritto, eliminandone o correggendone i tratti che presentano squilibri.

Trasformazioni striscianti prima del 1993

Trasformazioni striscianti ce ne sono sempre sin dall’inizio della Costituzione repubblicana, la quale non ha mai vissuto in forma pura e incontaminata, come del resto non sarebbe possibile per nessuna Costituzione. Ci sono state anzitutto quelle della prima legislatura repubblicana, segnata dalla frattura della Guerra Fredda, con la paralisi dell’attuazione della Costituzione per il cosiddetto ostruzionismo della maggioranza e il porsi dell’opposizione di sinistra in una linea di lealtà parziale nei confronti dei valori delle democrazie occidentali, mentre quella di destra vi restava del tutto estranea. Quello era il vero bipolarismo radicalizzato, molto di più di quello odierno, in cui il riferimento comune alla Costituzione assume ben altra pregnanza, anche quando ci si scontra sulle interpretazioni della medesima. Anzi: si litiga sulle interpretazioni proprio perché essa la Costituzione è assunta come il riferimento primo, molto più che nel passato. In tutta la sinistra, dopo il 1989, il lealismo verso la nostra Costituzione è ormai pieno e irreversibile, essa non è più vista solo come un passaggio tattico verso le cosiddette “democrazie popolari”. Sul versante opposto, dopo la svolta di Fiuggi, per An, in cui Domenico Fisichella volle inserire nei testi ufficiali il richiamo all’antifascismo democratico, e dopo il ritorno della Lega alla coalizione col centro-destra facendo cadere l’opzione secessionistica, non ci sono più forze portatrici di valori alternativi al testo costituzionale. Qui la capacità espansiva della Costituzione si è rivelata ancora più significativa perché ha coinvolto forze che o si erano opposte alla sua approvazione o non erano ancora nate. Evidentemente stiamo parlando delle impostazioni complessive, rispetto alle quali possiamo poi trovare comportamenti ancora ispirati alle vecchie logiche, come in alcune delle polemiche intorno al 25 aprile, ma si tratta per l’appunto di eccezioni, pur pesanti, rafforzate da un gioco incrociato di delegittimazioni, rispetto a svolte consolidate.
Vi è stata poi una seconda fase delle trasformazioni striscianti, quella che ha preso inizio dalla vicenda del mancato funzionamento della cosiddetta “legge truffa” del 1953 (un altro anniversario di questi giorni!), dopo il quale tutta la forma di governo ha subito una trasformazione progressiva nel senso di disconoscere il principio maggioritario e di privilegiare la convergenza dell’opposizione di sinistra, pur esclusa dal Governo, in tutta la legislazione più rilevante. Qui non si assume affatto il termine consociativo in senso valutativo negativo, come spesso è accaduto in alcune semplicistiche ricostruzioni: va invece rilevato che quei decenni hanno rappresentato un efficace avvicinamento di posizioni, che ha dato sostanza alla convergenza ancora precaria in sede di Costituente. E’ stato quindi il successo del consociativismo a porre le condizioni per un suo superamento, anche se l’uscita da esso non è stata guidata in modo coerente e lungimirante.
E’ seguita poi una terza fase che è stata definita di “maggioritarismo di funzionamento” (Fusaro) (2), cioè che ha teso ad applicare il principio di maggioranza nelle istituzioni senza però cambiare il criterio di composizione delle assemblee, rimasto di tipo proporzionale. Due sono stati i passaggi più rilevanti: il referendum sulla scala mobile del 1985, perso dal Pci, che ha visto venir meno il suo potere di veto nella legislazione economico-sociale, e la limitazione del voto segreto del 1988, che ha impedito i giochi di sponda tra spezzoni dissenzienti della maggioranza e partiti di opposizione. Proprio quella fase ha però oggettivamente aperto una questione che era al contempo di efficienza decisionale e di democraticità del sistema. Il maggioritarismo di funzionamento tende a richiedere per sua spinta interna il maggioritarismo di composizione per saldare il sistema con un mandato elettorale. Da lì si sono dipartite due mezze verità, che corrispondevano a due linee diverse di evoluzione di sistema. Per un verso Dc e Pci, infastiditi dal nuovo protagonismo socialista, proponevano correzioni alla proporzionale e patti pre-elettorali, per altro verso il Psi poneva il problema del previo riequilibrio interno nella sinistra a favore della componente riformista individuando l’elezione diretta del vertice dell’esecutivo come priorità sul piano istituzionale. La contesa ebbe come effetto quasi solo lo stallo reciproco. Se una di quelle impostazioni fosse chiaramente prevalsa in sede parlamentare, evidentemente il bipolarismo italiano sarebbe nato con meno traumi e meno rotture.

La spinta referendaria e i suoi effetti imprevisti sin dal 1994

Sulla spinta referendaria è nato quindi un bipolarismo diverso da quello immaginato per evoluzione naturale del sistema. Le leggi elettorali del 1993, nell’ottica delle principali forze politiche che le approvarono, avrebbero dovuto solo far finta di accogliere la spinta bipolare. Tutto era pronto, sulla base dei risultati delle amministrative della primavera 1993, per una coalizione post-elettorale tra i partiti superstiti del pentapartito e il Pds, marginalizzando le due destre non comunicanti, Lega Nord e Msi-An. Ma Berlusconi, che pur non aveva gradito il cambiamento di sistema, fu però il primo a capirne le potenzialità. In modo strisciante e imperfetto, sommando due diverse coalizioni territoriali, con la sola Lega al Nord, con An al Sud, l’offerta politica rispondeva alla bipolarizzazione del corpo elettorale. Quell’esito imprevisto ha però portato con sé una serie di problemi in termini di mancato riconoscimento della piena legittimazione reciproca.
L’introduzione di una logica di alternanza in un sistema bloccato porta sempre una dose di eccitazione dei toni, prima che essa venga metabolizzata come normale, come dimostra anche l’esperienza francese a ridosso del grande cambiamento del 1981. Ma nel caso italiano vi è di più di questo. Già nel 1994, ma anche oggi, la mancanza di regole antitrust nel settore dell’informazione, la presenza di un Presidente del Consiglio che somma in modo anomalo poteri pubblici e privati e che ha un contenzioso con parte della magistratura, crea una situazione costituzionalmente anomala. Ad essa fa riscontro una posizione errata di parte dell’opposizione che invece di concentrarsi su questi aspetti reali, pone problemi complessivi di lealtà costituzionale della maggioranza per posizioni che possono certo essere criticate come sbagliate su un terreno politico, ma che si inseriscono in una banda di oscillazione programmatica comune ai Paesi occidentali. Una parte della maggioranza paga il prezzo di una certa approssimazione nella costruzione delle sue forze politiche, così “nuove” da non avere sufficiente consapevolezza del rispetto dei poteri terzi e dei limiti necessari all’azione delle maggioranze pro-tempore. Una parte dell’opposizione paga invece quello di un’eccessiva continuità col passato: ciò riemerge negativamente in queste fase di collocazione all’opposizione, svalutando erroneamente il significato della nascita dell’Ulivo intorno alla leadership di Prodi. Essa aveva segnato il superamento della visione emergenziale (anche costituzionale) che aveva dominato i mesi del Governo Berlusconi I, riconvertendo l’opposizione demonizzante in un progetto alternativo di Governo, di stabile e non provvisoria coalizione di forze, che, proprio per questo, finiva implicitamente per riconoscere la costituzionalità anche dell’altro schieramento. I nascenti Comitati Prodi finirono allora con l’assorbire, capovolgendone radicalmente le finalità, i comitati Dossetti, che nei mesi precedenti, anche al di là delle singole posizioni manifestate e delle intenzioni del fondatore, avevano di fatto proposto una visione meramente emergenziale di opposizione al centro-destra, non sulla base di programmi alternativi dentro la Costituzione, ma su quella della lealtà o meno al testo della Carta.

Gli elettori come arbitri, le contraddizioni del finanziamento pubblico

Se esaminiamo i mutamenti intervenuti, a partire dalle decisioni del “cittadino arbitro” di ruffilliana lezione, per ciò che concerne il sistema elettorale tre possono essere considerate le “innovazioni striscianti” dopo la svolta del 1993.
La prima è l’inserimento dei candidati Premier nei simboli delle coalizioni dal 2001 che può legittimamente essere visto come un auto-vincolo di trasparenza dopo che nella legislatura precedente si erano alternati ben tre Presidenti del Consiglio e quattro Governi. Essa assume ormai un carattere politicamente irreversibile, che del resto è omogeneo alla presenza sulle schede a tutti gli altri livelli dei candidati ai vertici dell’esecutivo. La seconda è la progressiva riduzione del peso elettorale delle “terze forze” che sfidano il sistema bipolare: la logica maggioritaria pienamente affermata vede decisivi gli elettori di centro, non i partiti posti al centro dopo il voto”. Il Terzo polo del 1994, Ppi-Patto Segni, che esplose l’anno seguente, prima delle elezioni regionali, superava il 15% dei voti validi. Quello del 1996 era la Lega Nord, intorno al 10% dei voti, che imparò anch’essa dalla sconfitta riaggregandosi alle altre forze del centro-destra per le Regionali del 2000. Delle terze forze del 2001 nessuna ha superato neanche lo sbarramento del 4% sulla parte proporzionale e la principale di esse, Democrazia Europea, ha finito per essere inglobata da subito nel centro-destra. Anche Rifondazione Comunista che ha superato il 4% e che per certi versi nel 2001 può essere considerata una terza forza ha perso circa un terzo dei propri voti rispetto all’organico rapporto di desistenza del 1996. La terza è l’elusione dello scorporo alla Camera attraverso le liste-civetta, anticipata dall’Ulivo in alcuni limitati casi nelle elezioni del 1996. Tale elusione è diventata generalizzata da parte della Cdl nel 2001 (tanto generalizzata che, andando oltre ogni criterio, ha determinato il fenomeno dei “seggi fantasma”) ed è stata molto diffusa anche da parte dell’Ulivo. Nonostante le critiche rivolte a questo uso disinvolto, in realtà ben maggiori critiche dovrebbe meritare lo scorporo come tale, per l’intento con esso perseguito di impedire la formazione di una maggioranza in seggi.
Una tendenza opposta si evidenzia invece a proposito del finanziamento pubblico dei partiti. Già la legge 515 del 1993 per ciò che concerne la Camera aveva contraddittoriamente (rispetto alla formula elettorale) previsto che i cosiddetti rimborsi elettorali (in realtà superiori alle spese e quindi un vero e proprio finanziamento) fossero assegnati sulla base dei soli risultati proporzionali alle liste che avessero superato il 3% dei voti ed avessero ottenuto almeno un eletto nei collegi uninominali, già quindi uno soglia inferiore allo sbarramento del 4% previsto per l’accesso ai seggi. Ora, prima la legge 2 giugno 1999, n. 157 ha abbassato tale soglia all’1% dei voti validi ed ha incrementato notevolmente gli importi da elargire, poi la legge 26 luglio 2002, n. 156 ha tolto anche la clausola dell’eletto nei collegi uninominali ed ha ulteriormente aumentato i fondi.
Superati i meccanismi direttamente legati ai voti ricevuti, giungiamo ai riflessi sulla formazione dei Governi. Essi sono stati minimi rispetto alle elezioni del 27 e 28 marzo 1994. La già citata presenza di due diverse coalizioni territoriali ha determinato una difficile trattativa post-elettorale, del tutto simile a quelle tradizionali, oltre ad una “campagna di convincimento” nei confronti di transfughi del Polo di centro per assicurarsi i seggi mancanti al Senato. Il decisivo via libera politico alla formazione del Berlusconi I avvenne il successivo 10 di aprile, da parte dell’alleato più spigoloso, Umberto Bossi. L’incarico formale venne conferito dal Presidente Scalfaro il 28 aprile e la riserva fu poi sciolta 12 giorni dopo, il 10 maggio, al termine di trattative molto complesse, quando veniva altresì reso noto un carteggio tra Scalfaro e Berlusconi in cui il Capo dello Stato intendeva vincolare il Governo ad una “politica di pace” (preoccupazione verso il revisionismo di settori di An circa il Trattato di Osimo), all’“unità nazionale” (riferimento alla Lega), e alla “solidarietà sociale” (critica al liberismo di Fi e Lega) (3). Il Governo nasceva nei tempi e nei modi tradizionali, reso ancor più debole da tale discussa tutela presidenziale. La vera svolta si è avuta a partire dalle elezioni del 21 aprile 1996. Già sei giorni dopo il leader vincitore, Romano Prodi, non ancora formalmente incaricato, ebbe a parlare di “contratto di legislatura che abbiamo stabilito con il Paese e che presto confermeremo in sede parlamentare”, utilizzando esattamente i concetti classici delle forme di governo parlamentari maggioritarie, dove, peraltro, i testi costituzionali limitano stringentemente il ruolo del Capo dello Stato alla mera ratifica dei risultati elettorali. Un’esternazione che non suscitò particolari commenti e frizioni, che invece vi furono quando il 4 maggio Antonio Di Pietro con una lettera a Prodi, datata 2 maggio, dichiarò di accettare il Ministero dei Lavori Pubblici. Il Presidente Scalfaro ebbe a replicare: “Tra i poteri del Capo dello Stato non vi è quello di limitare i desideri dei singoli cittadini”. La svolta fu anche nella velocità dei tempi: incarico il 16 maggio e riserva scolta il giorno successivo. Analoga all’esternazione di Prodi fu quella di Berlusconi nelle elezioni successive che accettò l’incarico il 9 giugno 2001 “conformemente al voto del 13 maggio”. Idem per la sequenza dei tempi: incarico il 9 giugno e riserva sciolta il 10. Una novità, sempre risalente al 1996, fu invece decisa autonomamente dal Quirinale, che, con un comunicato del 1996 modificò per i raggruppamenti maggiori la convenzione relativa alle consultazioni, assumendo come soggetti i Poli e non le singole formazioni perché la campagna elettorale aveva fatto emergere “inequivocabilmente che… si sono (erano) confrontati nel nostro Paese due schieramenti” che “hanno da sempre indicato e in più occasioni riconfermato” i nominativi di candidati alla guida del Governo. Un criterio che è rimasto fisso da allora. Anzi, nel 2001, esso è stato rafforzato, in quanto il 16 maggio, tre giorni dopo le elezioni, sono stati ricevuti da Ciampi sia Berlusconi sia Rutelli, riconoscendo così il loro ruolo, che si era affermato con la presenza nei simboli elettorali. Il Berlusconi II segna anche, come ha rilevato tra gli altri Piero Ignazi (4), un’affermazione parziale del potere di revoca dei ministri, costituzionalmente riconosciuto in modo esplicito in tutte le altre forme parlamentari: il Presidente del Consiglio ha provocato per dissensi politici sia le dimissioni di un ministro tecnico (Ruggiero, gennaio 2002) assumendo per ben dieci mesi l’interim, segno evidente di primazia, sia quelle di un ministro del suo stesso partito (Scajola, luglio 2002). In passato si erano sì avute dimissioni “provocate” ma non così ravvicinate e in due dicasteri-chiave. Si deve però segnalare, contro enfasi eccessive, che l’affermazione è parziale perché il caso più spinoso, quello della revoca di ministri di altri partiti, non si è finora mai posto e ben difficilmente si potrebbe porre senza una revisione costituzionale.
La crescita del ruolo del mandato elettorale, spezzando le rendite oligarchiche del parlamentarismo assemblearista, è ricavabile anche dal trend delle evoluzioni dei Governi formati durante la legislatura. In quella 1994-1996 al Berlusconi I subentra il Governo Dini, in cui il capovolgimento dei risultati elettorali che avviene con la costituzione della nuova maggioranza parlamentare tra la Lega Nord e le forze di centro e di sinistra sconfitte alle elezioni deve comunque avvenire sotto lo schermo di un Governo tecnico a tempo. In quella 1996-2001 si è invece assistito, dopo la caduta del Governo Prodi, a significativi ma limitati spostamenti della maggioranza con aggiustamenti sulle ali della medesima, essendo stati rimpiazzati i deputati di Rifondazione Comunista rimasti fedeli alla maggioranza del partito con i centristi dell’Udr di Mastella e Cossiga provenienti dal Polo. Oltre al minore spostamento di baricentro delle coalizioni, le vicende della legislatura 1996-2001 si sono inserite omogeneamente nella transizione perché hanno paradossalmente rivelato che i Governi privi del plusvalore di un mandato elettorale non riescono in alcun modo a venire a capo del rapporto con la propria maggioranza parlamentare, in perenne rivolgimento. Lo rivela l’anomalo rimpasto di 5 sottosegretari avvenuto il 29 dicembre 1999, appena una settimana dopo la formazione del Governo D’Alema II e ancor di più le dimissioni del medesimo il 17 aprile 2000 per i risultati delle regionali del giorno prima, in cui aveva cercato di sanare tale “peccato originale”.

Modifiche strabiche ai Regolamenti parlamentari, tensioni sul Capo dello Stato

Al di fuori del circuito elezioni-formazione del Governo si sono verificate anche alcune effettive trasformazioni parziali sul piano dei Regolamenti parlamentari. Il 26 novembre 1997 e l’1 gennaio 1998 sono entrate in vigore alcune modifiche al Regolamento della Camera: è stato superato l’unanimismo tra i capigruppo per la programmazione dei lavori, vigente dal 1971, a favore di una decisione presa dai capigruppo che rappresentino i tre quarti dei deputati. Se tale soglia non è raggiunta decide il Presidente, con spazi e tempi comunque garantiti ai “gruppi di opposizione”. E’ quindi superato lo schema del Parlamento quale organo unitario distinto dal Governo, a favore dello schema moderno della separazione dei poteri, maggioranza-Governo da un lato, Opposizione e altre minoranze dall’altro, ma tale innovazione non è perseguita sino in fondo perché in assenza di accordo tra i Poli la figura del Presidente della Camera, anziché di tipo notarile come nelle altre esperienze europee e al Senato, supporta e condiziona pesantemente maggioranza e Governo. Un forte elemento di strabismo è dato dal riconoscimento di componenti organizzate nel Gruppo misto con 10 deputati e, con alcune condizioni, persino di 3. Il bipolarismo, anche su questo livello, è accolto purché non incida sulla frammentazione. Il 2 marzo 1999 sono poi entrate in vigore anche alcune modifiche al Regolamento del Senato anche in tal caso con una certa riserva di tempi a favore dei “gruppi di opposizione”, è stato poi modificato il question time con la previsione di un’alternanza tra “domande dei senatori della maggioranza e… delle opposizioni”; nel contempo si è ridotto il tempo di interruzione in seguito alla verifica dell’assenza del numero legale, facilitando così il lavoro della maggioranza. In controtendenza assoluta con tali logiche e con le principali acquisizioni del diritto comparato, secondo cui le inchieste parlamentari sono strumenti di controllo delle opposizioni sul Governo, la legge 7 maggio 2002, n. 90 istitutiva della Commissione Mitrokhin e la legge 21 maggio 2002, n. 99 di quella sul caso Telekom-Serbia hanno danno vita a organismi parlamentari voluti dall’attuare maggioranza per colpire, attraverso i Governi della legislatura precedente, l’attuale opposizione. Uno dei più gravi vulnus alle volontà di legittimazione reciproca.
Tensioni molto gravi si sono poi manifestati intorno alla figura del Capo dello Stato, che, nella difficile transizione, si è trovato a dover svolgere una funzione di garanzia priva di riferimenti certi, con un’espansione massima della “fisarmonica” di poteri assumibili secondo le interpretazioni più ampie degli articoli della Costituzione, soprattutto quelli di nomina del Governo (art. 92) e di scioglimento (art. 88), decisamente più ampi di quelli previsti dalle Carte costituzionali degli Stati con forme di governo parlamentari, come ha notato con particolare acutezza Philippe Lauvaux già prima della Presidenza Scalfaro (5). In mancanza di chiari standards sulla parità di condizioni tra i competitori politici, in presenza di un sistema informativo sregolato connesso con la politica attraverso il conflitto di interessi e di altri effettive anomalie, il cambiamento di sistema elettorale non poteva immediatamente coincidere col ritorno del Capo dello Stato a un ruolo notarile. Talora però l’espansione del ruolo è sembrato anche andar oltre tali motivazioni e ciò spiega anche il periodico ritorno di proposte tendenti ad eleggere direttamente il Presidente della Repubblica anche a poteri invariati. Tra gli interventi più discussi si segnalano sotto la Presidenza Scalfaro: lo scioglimento anticipato di fine 1993, in presenza di una maggioranza parlamentare incondizionata al Governo Ciampi, ma di un Parlamento ritenuto non più rappresentativo; il mancato scioglimento anticipato di fine 1994 per la crisi del Berlusconi I, sulla base dell’argomento tradizionale (non presente comunque nell’art. 88) per cui era disponibile una maggioranza di ricambio di fronte a un Governo nato dopo il voto per combinazione post-elettorale di due coalizioni diverse, una decisione contestata anche perché resa nota prima della formalizzazione vera e propria della crisi; il mancato scioglimento anticipato dell’ottobre 1998, rispetto al Governo Prodi, che invece originava da un chiaro mandato elettorale e che ha evidenziato in modo definitivo il carattere politico e non di garanzia della decisione sullo scioglimento anticipato in tutti i casi diversi da quelli in cui si deve procedere in modo scontato a nuove elezioni; la richiesta di spiegazioni dettagliate sulla Finanziaria, al momento di autorizzarne la presentazione, potere considerato di solito come meramente tralatizio, sia al Governo Berlusconi I a fine settembre 1994 sia al Governo Prodi; la convocazione di vertici su temi presso il Quirinale, come quello del 10 dicembre 1996 coi Presidenti delle Camere sulla giustizia e quello del 6 marzo 1997 sul lavoro col Presidente del Consiglio Prodi e i ministri competenti per velocizzare alcuni provvedimenti; le dichiarazioni dell’on. Cossutta il 17 ottobre 1998, poi da lui smentite, sulle motivazioni utilizzate dal Presidente Scalfaro per convincere i comunisti italiani a far parte del Governo D’Alema I, consistenti nell’evitare una vittoria elettorale di Berlusconi e un’ascesa del medesimo al Quirinale.
La situazione si è parzialmente modificata sotto la Presidenza Ciampi, anche per l’elezione bipartisan, riflessa nelle dichiarazioni anche successive all’elezione: “intendo il mio mandato come mandato di garanzia costituzionale nei confronti di tutte le parti politiche”, in evidente discontinuità col modo in cui il predecessore era stato interpretato dal centro-destra. Tale impostazione è stata fatta valere con costanza: valga per tutti il richiamo al Cancelliere tedesco Schroeder, che aveva suggerito un parallelismo tra la possibile vittoria del centro-destra e la coalizione austriaca tra popolari e liberalnazionali di Haider. Il 17 febbraio 2000 Ciampi dichiarava solennemente: tutti i “partiti rappresentati nel Parlamento italiano si riconoscono nella Costituzione della Repubblica”. Nondimeno si sono avute tracce di un certo interventismo presidenziale, anche al di fuori di problemi relativi alla garanzia di regole del gioco: ad esempio il 20 luglio 1999 in seguito all’incontro del Presidente Ciampi con i vertici dei sindacati confederali, e alle dichiarazioni dell’allora segretario Cisl D‘Antoni che aveva parlato di “richiamo alla concertazione” da parte del Presidente come metodo permanente di intesa con le parti sociali. Ma soprattutto si è avuta una costante tendenza a chiamare il Capo dello Stato al centro dei conflitti politici: i timori (anche giustificati) per l’anomala concentrazione extra-istituzionale di poteri nell’attuale Premier, che il politologo Sartori ha efficacemente identificato nel “fattore B”, ha spesso fatto invocare interpretazioni presidenzialistiche dell’attuale Costituzione a uomini politici e costituzionalisti che in passato si erano mostrati radicalmente contrari ad esse. Come se, peraltro, il “fattore B” non potesse spostarsi tra qualche anno sul Quirinale e utilizzare quelle medesime interpretazioni. L’ultimo esempio è stata l’invocazione del Presidente Ciampi per limitare le scelte del Governo e del Parlamento sulla base dell’art. 11 della Costituzione. L’inquilino del Quirinale si è astenuto da interpretazioni sostanzialiste del proprio ruolo in materia militare e di potere estero, convocando il 19 marzo una riunione del Consiglio Supremo di Difesa che si è conclusa ribadendo la dottrina dominante (l’unica a mio avviso compatibile con una forma di governo parlamentare) secondo cui “la determinazione dell’indirizzo politico, compreso l’impiego delle Forze Armate e delle loro strutture, spetta al Governo e al Parlamento collegati tra loro dal rapporto di fiducia, anche per quanto riguarda i profili costituzionali”. Eppure continuano a fiorire sulla stampa sia ringraziamenti al Capo dello Stato per un supposto ruolo di freno esercitato nei confronti del Governo sia critiche per lo stesso presunto intervento.

Il “Premierato forte”: completamento possibile della transizione

Nonostante queste puntuali polemiche, non vi è dubbio che nel raccordo tra l’attuale Capo dello Stato, i Presidenti delle Camere e le personalità più responsabili di entrambi gli schieramenti si è scorto a tratti, nei mesi scorsi, un circuito virtuoso di "moderatori dell'alternanza", che potrebbe consentire alla transizione italiana di vedere le trasformazioni striscianti ricondotte a una piena e virtuosa coerenza. In fondo sarebbe sufficiente intervenire su pochi articoli della Costituzione, secondo quella linea che è stata ribattezzata di “Premierato forte” (6). Non si tratta di negare o sminuire i necessari poteri del Premier (che oggi è forte solo per anomale ragioni extra-istituzionali) chiedendone illogicamente una sorta di sconto, ma di predisporre contrappesi efficaci quanto i pesi. Premierato è parola corretta, perché per giungere a un tendenziale Governo di legislatura in un contesto di partiti frammentato, rende bene i perni della sostanza analoghi all’Inghilterra: un sistema elettorale prevalentemente maggioritario che spinge le coalizioni a competere in alternativa tra loro senza incentivare i conflitti nelle coalizioni; un voto al candidato nel collegio che comporta anche un mandato a un Premier, in Inghilterra implicitamente, nel nostro caso da esplicitare per evitare incertezze interne alle coalizioni all’inizio e soprattutto durante le legislature; potere di scioglimento demandato al Premier con un intervento del Capo dello Stato come mero atto dovuto, di correttezza ed ossequio formale. E’ l’indispensabile deterrente contro le crisi, che rende anche politicamente possibile l’esercizio del potere di revoca dei ministri. Parlare genericamente di proposta al Capo dello Stato è ambiguo: sembra che con una valutazione politica (da escludere per un organo che voglia credibilmente essere di garanzia) il Capo dello Stato possa accettare o rifiutare. Atto dovuto è più logico, rispetta meglio la sua figura di garante: non esclude comunque che in casi limite la firma sia rifiutabile dato che il Presidente è comunque costituzionalmente responsabile per alto tradimento e attentato alla Costituzione (come del resto per gli altri atti dovuti tradizionali del Capo dello Stato).
Il Capo dello Stato dovrebbe nominare sempre i Governi sulla base dei risultati elettorali. In caso di crisi nella legislatura dovuta a dimissioni (il dimissionario non dovrebbe comunque poter tornare al Governo) verifica se tale vincolo consenta la formazione di un nuovo esecutivo (mero cambio di Premier a indirizzo politico invariato e a coalizione invariata). La stessa cosa dovrebbe fare se le dimissioni intervenissero dopo l’approvazione di una mozione di sfiducia o il rigetto di una questione di fiducia e il Premier, entro una settimana, analogamente al caso della Svezia, avesse deciso di non indire elezioni anticipate.
Quanto alle garanzie nel maggioritario, anch’esse non sono affatto difficili da individuare dal punto di vista tecnico: divieto di concentrazione nella proprietà e nel controllo dei media; spostamento in via d’appello sulla Corte costituzionale sulla validità delle elezione dei parlamentari; istituzione di commissioni d’inchiesta decise da una minoranza; prerogative al leader dell’Opposizione; referendum propositivo (non su materia costituzionale), abbassamento del quorum per l‘abrogativo (i Sì dovrebbero essere almeno il 25% del corpo elettorale); controllo preventivo delle leggi su richiesta di minoranze parlamentari. Quanto all’innalzamento di alcuni quorum, ad esempio per l’elezione di organi di garanzia, occorrerebbe comunque prevedere procedimenti sussidiari che servano da deterrente per il loro mancato raggiungimento: l’organo incapace di decidere dovrebbe essere, dopo un certo periodo, sostituito da un organo diverso; ciò costituirebbe un serio deterrente rispetto all’inazione.
Di questi contenuti tecnici si è parlato nei primi mesi del 2003 in iniziative culturali di aree di entrambi gli schieramenti e nella commissione Affari Costituzionali del Senato che, al termine di un approfondito dibattito, con l’intervento del relatore Andrea Pastore (Forza Italia) ha riscontrato su di essi un sostanziale consenso, che si era espresso nella presentazione di quattro progetti di legge in larga parte sovrapponibili. Si tratta, in ordine cronologico, delle proposte Tonini (Ds), Malan (Fi), D’Amico (Margherita), Crema (Sdi). Sono invece rimaste escluse come basi di possibile consenso maggioritario e bipartisan sia le proposte di parziale restaurazione in chiave proporzionalistica (Salvi, Ds, e Mancino, Margherita), sia quelle di vera e propria elezione diretta e separata del Presidente della Repubblica (Nania, An) o del Premier (Del Pennino, Pri) sia quella di “Premierato debole” che istituzionalizza il ruolo forte di supplenza presidenzialistica del Capo dello Stato sullo scioglimento (Bassanini, Ds). Di più ad un tavolo tecnico non si può chiedere.
Tra scampoli di querelles ideologiche e processuali c’è un nucleo di classe dirigente in grado di trovare una finestra politica per approvare questa equilibrata chiusura della transizione? E’ lecito dubitarne, ma in sede di dibattito culturale guai a smarrire l’ottimismo della volontà e il ruolo necessario di pungolo tenace per l’innovazione, di cui Ruffilli è stato maestro.

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(1) La Fondazione intitolata a Roberto Ruffilli mi ha invitato l’11 aprile scorso a svolgere una relazione sulla transizione istituzionale a quindici anni dal suo assassinio. Questo testo rielabora in chiave diversa, più prospettica, le considerazioni svolte in quella sede in termini soprattutto storico-ricostruttivi, che saranno successivamente pubblicate dalla Fondazione stessa.
(2) Cfr. soprattutto C. Fusaro, La rivoluzione costituzionale, Soveria Mannelli, Rubbettino, 1993
(3) Tutte le citazioni seguenti, relative a eventi della transizione, sono riprese dalla rubrica “Cronache costituzionali italiane”, pubblicata regolarmente dal 1996, prima curata da me e poi da L. Gianniti
(4) P. Ignazi, La storia infinita della questione istituzionale, in «Il Mulino» n. 1/2003, pp. 78 ss.
(5) P. Lauvaux, Les grandes démocraties contemporaines, Paris, Puf, 1990. Nel 1998 è uscita la seconda edizione che registra i mutamenti intervenuti nella prassi.
(6) Per i dettagli dei riferimenti comparati alle altre forme di governo e alle proposte di legge più rispondenti alla linea qui delineata, cfr. il mio Il premierato. Matrici ideali e traduzione nell’oggi, in «Rassegna Parlamentare» n. 2, 2003, pp. 281 ss., e il volume Come chiudere la transizione, curato insieme a Salvatore Vassallo, in corso di pubblicazione per Il Mulino.


18/07/2003