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Le mur [1] édifié par Israël est contraire au droit international

par Grégory BOURILHON
Membre du Centre de Droit et de Politique Comparés Jean-Claude ESCARRAS
Faculté de Droit de l'Université du Sud Toulon-Var


Le 9 juillet 2004, la Cour internationale de Justice [2] a rendu son avis consultatif dans l'affaire des « Conséquences juridiques de l'édification d'un mur dans le territoire palestinien occupé » [3]. Cet avis intervient après un arrêt rendu par la Cour suprême israélienne le 30 juin 2004 qui réclamait un changement du tracé d'une partie du mur. Quelques jours plus tard, l'Assemblée Générale a adopté une Résolution demandant à Israël de démanteler le mur.

L'avis consultatif rendu par la CIJ le 9 juillet 2004 avait été demandé le 8 décembre 2003 par l'Assemblée générale des Nations Unies conformément à l'article 96 de la Charte des Nations Unies [4].

La question posée à la CIJ par une Résolution ES-10/14 de l'Assemblée générale était la suivante :

« Quelles sont en droit les conséquences de l'édification du mur qu'Israël, puissance occupante, est en train de construire dans le territoire palestinien occupé, y compris à l'intérieur et sur le pourtour de Jérusalem-Est, selon ce qui est exposé dans le rapport du Secrétaire général, compte tenu des règles et des principes du droit international, notamment la quatrième convention de Genève de 1949 et les résolutions consacrées à la question par le Conseil de Sécurité et l'Assemblée générale ? ».

Cette demande d'avis faisait suite au veto opposé par les Etats-Unis le 14 octobre 2003 au Conseil de Sécurité de l'ONU. Les Etats-Unis s'étaient opposés à une Résolution qui condamnait ce qu'Israël qualifie de « clôture de sécurité ».

Dans cet avis la CIJ reconnaît sa compétence à l'unanimité et décide, par 14 voix contre une, de donner suite à la demande d'avis.

La Cour a rejeté l'argument d'Israël selon lequel la demande d'avis concernait un différend entre Israël et la Palestine à l'égard duquel Israël n'a pas accepté la juridiction de la Cour.

La CIJ rappelle sa jurisprudence antérieure de 1950 selon laquelle :

« Le consentement des Etats parties à un différend est le fondement de la juridiction de la Cour en matière contentieuse. Il en est autrement en matière d'avis, alors même que la demande d'avis a trait à une question juridique actuellement pendante entre Etats. La réponse de la Cour n'a qu'un caractère consultatif : comme telle, elle ne aurait avoir d'effet obligatoire. Il en résulte qu'aucun Etat, Membre ou non membre des Nations Unies, n'a qualité pour empêcher  que soit donné suite à une demande d'avis dont les Nations Unies, pour s'éclairer dans leur action propre, auraient reconnu l'opportunité. L'avis est donné non aux Etats, mais à l'organe habilité pour le lui demander, la réponse constitue une participation de la Cour, elle-même « organe des Nations Unies » à l'action de l'Organisation et, en principe, elle ne devrait pas être refusée » [5].

De plus, la CIJ considère que l'objet de l'avis n'est pas seulement une question bilatérale entre Israël et la Palestine. Elle estime qu'en vertu des pouvoirs et responsabilités de l'ONU à propos des questions ayant trait au maintien de la paix et de la sécurité internationale, la construction du mur « intéresse directement » l'ONU.

La demande d'avis porte sur la question de savoir quelles sont les conséquences de l'édification du mur.

Pour y répondre, la Cour doit d'abord déterminer si la construction de ce mur est contraire ou non au droit international. La CIJ a donc recherché les règles et principes de droit international applicables en l'espèce.

La Cour mentionne tout d'abord le paragraphe 4 de l'article 2 de la Charte des Nations Unies selon lequel :

« Les membres des Nations Unies s'abstiennent dans leurs relations internationales, de recourir à la menace ou à l'emploi de la force, soit contre l'intégrité territoriale ou l'indépendance politique de tout Etat, soit de tout autre manière incompatible avec les buts des Nations Unies ».

Par ailleurs, la CIJ rappelle la Résolution 2625(XXV) adoptée par l'Assemblée générale le 24 octobre 1970 intitulée « Déclaration relative aux principes du droit international touchant les relations amicales et la coopération entre Etats ». La Cour de La Haye rappelle le principe du droit des peuples à disposer d'eux-mêmes consacré dans la Charte des Nations Unies et réaffirmé par la Résolution 2625(XXV).

S'agissant du droit international humanitaire, la Cour fonde son avis sur les dispositions du règlement de La Haye de 1907 ainsi que sur la quatrième convention de Genève de 1949 relative à la protection des personnes civiles en temps de guerre. Enfin, contrairement à ce qu'estimait Israël, la CIJ est d'avis que le pacte international relatif aux droits civils et politiques, le pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels ainsi que la convention relative aux droits de l'enfant du 20 novembre 1989 sont applicables dans le territoire palestinien occupé.

Après avoir déterminé les principes applicables en l'espèce, la Cour vérifie si l'édification du mur les a violés.

La Cour relève que le tracé du mur fixé par le Gouvernement israélien incorpore dans la « zone fermée » (c'est-à-dire la partie de la Cisjordanie qui se situe entre la ligne verte [6] et le mur) environ 80% des colons installés dans le territoire palestinien occupé.

Or, notamment dans une Résolution 465(1980) du 1er mars 1980, le Conseil de Sécurité de l'ONU a estimé que « la politique et les pratiques d'Israël consistant à installer des éléments de sa population et de nouveaux immigrants dans [l]es territoires [occupés] » étaient des « violations flagrantes » de la quatrième convention de Genève.

Par conséquent, la CIJ estime que l'installation de ces colonies a méconnu le droit international.

La Cour ne peut alors :

« rester indifférente à certaines craintes (…) d'après lesquelles le tracé du mur préjugerait la frontière future entre Israël et la Palestine, et à la crainte qu'Israël pourrait intégrer les colonies de peuplement et les voies de circulation les desservant. La Cour estime que la construction du mur et le régime qui lui est associé créent sur le terrain un ‘fait accompli' qui pourrait fort bien devenir permanent, auquel cas, et nonobstant la description officielle qu'Israël donne du mur, la construction de celui-ci équivaudrait à une annexion de facto »
[7].

La Cour est donc d'avis que les mesures prises par Israël et considérées illégales par le Conseil de Sécurité, seraient consacrées sur le terrain grâce au tracé du mur.

Pour la CIJ :

« cette construction, s'ajoutant aux mesures prises antérieurement, dresse ainsi un obstacle grave à l'exercice par le peuple palestinien de son droit à l'autodétermination et viole de ce fait l'obligation incombant à Israël de respecter ce droit » [8].

La Cour internationale de Justice rejette donc l'argument de sécurité invoqué par le Gouvernement israélien. Le tracé du mur choisi par Israël constitue une violation des obligations qui incombent à cet Etat en vertu de divers instruments de droit international humanitaire et des droits de l'homme [9].

De plus, même si l'Etat d'Israël « a le droit et même le devoir » de répondre à de nombreux actes de violence, il ne peut se prévaloir du droit de légitime défense ou de l'état de nécessité pour exclure l'illicéité du mur.

Après avoir jugé de la licéité du mur, la CIJ s'est prononcée sur les conséquences de la construction d'un tel ouvrage.

L'organe judiciaire principal de l'ONU déclare que la responsabilité d'Israël est engagée selon le droit international. Tenu de respecter le droit à l'autodétermination du peuple palestinien et les obligations qui lui incombent en vertu du droit humanitaire et des droits de l'homme, Israël doit notamment cesser la construction du mur en territoire palestinien occupé et démanteler les portions de ce mur situées en territoire palestinien occupé.

S'agissant des conséquences juridiques pour les autres Etats, la Cour rappelle qu'Israël a violé des obligations erga omnes à savoir l'obligation de respecter le droit à l'autodétermination du peuple palestinien ainsi que des obligations qui lui incombent en vertu du droit international humanitaire. Or, ces obligations erga omnes concernent tous les Etats [10].

La Cour est donc d'avis que :

« tous les Etats sont dans l'obligation de ne pas reconnaître la situation illicite découlant de la construction du mur (..) [et] de ne pas prêter aide ou assistance au maintien de la situation créée par cette construction » [11].

Bien que cet avis ait été qualifié de « particulièrement sévère » [12], la réponse donnée par la CIJ à la demande d'avis est juridiquement incontestable. En effet, le point central de cette affaire est bien la construction d'une partie du mur en territoire palestinien. C'est cette incursion dans le territoire palestinien qui rend le mur illicite.

Cependant, il convient de s'interroger sur l'effet juridique de l'avis consultatif rendu par la CIJ le 9 juillet 2004. En effet, avant même le prononcé de l'avis [13] le Gouvernement israélien déclarait qu'il ne tiendrait pas compte de l'avis de la Cour. Assurant que ce mur est temporaire, Israël rejette l'avis. Les Etats-Unis ont également déploré la position prise par la CIJ.

Depuis 1945 l'accès à la procédure consultative de la Cour internationale de Justice est prévu par l'article 96 de la Charte des Nations Unies et le paragraphe 1er de l'article 65 du Statut de la CIJ [14].

Si la procédure consultative s'inspire pour l'essentiel de la procédure contentieuse, les avis consultatifs n'ont pas d'effet obligatoire [15].

Même si la Cour est d'avis que :

« l'Organisation des Nations Unies, et spécialement l'Assemblée générale et le Conseil de Sécurité, doivent, en tenant dûment compte du présent avis consultatif, examiner quelles nouvelles mesures doivent être prises afin de mettre un terme à la situation illicite découlant du mur et du régime qui lui est associé » [16].

L'ONU et les Etats ne sont pas juridiquement tenus de respecter l'avis rendu par la Cour le 9 juillet 2004. Il appartient aux institutions ou organes de l'ONU qui demandent les avis de la CIJ de les entériner ou non par les moyens qui leur sont propres. Mais il reste que l'autorité et le prestige de la CIJ s'attachent également à ses avis et que les institutions intéressées, lorsqu'elles les entérinent, bénéficient en quelque sorte de la sanction du droit international.

Cet avis donné par l'organe judiciaire principal des Nations Unies bénéficie d'une haute autorité morale.

Le 20 juillet 2004, l'Assemblée Générale des Nations Unies a adopté une Résolution demandant à Israël de démanteler le mur. Cette Résolution, qui respecte ainsi l'avis rendu par la CIJ le 9 juillet 2004, a été adoptée par 150 voix pour, 6 contre (Israël, Etats-Unis, Australie, Micronésie, les îles Marshall et Palaos) et 10 abstentions. Cette Résolution demande « aussi bien au gouvernement israélien qu'à l'Autorité palestinienne, de s'acquitter immédiatement (…) des obligations qui leur incombent en vertu de la ‘feuille de route' approuvée par le Conseil de Sécurité ».

Cependant, cette Résolution est dépourvue de toute valeur contraignante et ne revêt donc qu'une valeur symbolique.

Par conséquent, Israël a annoncé sa volonté de poursuivre l'édification du mur en dépit de cette Résolution.

G.B. (8/09/2004)
________________________

[1] La CIJ choisit le terme utilisé par l'Assemblée générale dans sa Résolution. Israël parle de « clôture » et le Secrétaire général de l'ONU de « barrière ».
[2] L'avis consultatif rendu par la CIJ ainsi qu'un résumé sont disponibles sur le site de la Cour internationale de Justice :
http://www.icj-cij.org/cijwww/cijhome.htm
.
Succédant à la Cour permanente de Justice internationale, la Cour internationale de Justice est l'organe judiciaire principal et permanent des Nations Unies. Régie par le chapitre XIV de la Charte, cette Cour, dont le siège est à La Haye, est composée de 15 juges indépendants des Etats élus pour 9 ans conjointement par l'Assemblée générale et le Conseil de Sécurité. La CIJ remplit deux fonctions distinctes : une fonction contentieuse destinée au règlement des différends entre Etats et une fonction consultative.
[3] Composition de la Cour : M. Shi, Président ; M. Ranjeva, vice-Président ; MM. Guillaume, Koroma, Vereshchetin, Mme Higgins, MM. Parra-Aranguren, Kooijmans, Rezek, Al-Khasawneh, Buergenthal, Elaraby, Owada, Simma, Tomka, Juges ; M. Couvreur, Greffier
[4] L'article 96 de la Charte de l'ONU dispose :
« 1. L'Assemblée générale ou le Conseil de Sécurité peut demander à la Cour internationale de Justice un avis consultatif sur toute question juridique.
2. Tous autres organes de l'Organisation et Institutions spécialisées qui peuvent, à un moment quelconque, recevoir de l'Assemblée générale une autorisation à cet effet ont également le droit de demander à la Cour des avis consultatifs sur des questions juridiques qui se poseraient dans le cadre de leur activité ».
Quant au paragraphe 1er de l'article 65 du Statut de la CIJ, il dispose : « La Cour peut donner un avis consultatif sur toute question juridique, à la demande de tout organe ou institution qui aura été autorisé par la Charte des Nations Unies ou conformément à ses dispositions à demander cet avis ».
[5] Cf. Interprétation des Traités de paix avec la Bulgarie, la Hongrie et la Roumanie, première phase, CIJ, Recueil 1950, p.71.
[6] Le 16 novembre 1948 le Conseil de Sécurité de l'ONU prit une Résolution 62 (1948) visant à conclure un armistice dans tous les secteurs de la Palestine. Les parties furent ainsi invitées à conclure des accords. Des conventions générales d'armistice ont donc été conclues entre Israël et les Etats voisins avec la médiation de l'ONU. Le 3 avril 1949 une convention de ce type fut signée entre Israël et la Jordanie qui fixait notamment la ligne de démarcation de l'armistice entre les forces israéliennes et les forces arabes : la Ligne verte.
[7] §121 de l'avis du 9 juillet 2004.
[8] §122 de l'avis du 9 juillet 2004.
[9] Cf. supra.
[10] Cf. Barcelona Traction, Light & Power Company, Limited, arrêt, CIJ, Rec., 1970, p.32, §33.
[11] §159 de l'avis du 9 juillet 2004.
[12] Cf. Le Monde Dimanche 11/Lundi 12 juillet 2004.
[13] Quelques « fuites » avaient permis de connaître la position de la CIJ avant le prononcé de l'avis.
[14] Peuvent actuellement saisir la CIJ pour avis les organes de l'Organisation des Nations Unies (l'Assemblée générale ; le Conseil de Sécurité ; le Conseil économique et social ; le Conseil de Tutelle ; la Commission intérimaire de l'Assemblée générale) ainsi que les institutions spécialisées suivantes : l'Organisation internationale du Travail (OIT) ; l'Organisation de l'ONU pour l'alimentation et l'agriculture (FAO) ; l'Organisation de l'ONU pour l'éducation, la science et la culture (UNESCO) ; l'Organisation mondiale de la santé (OMS) ; la Banque internationale pour la reconstruction et le développement (BIRD) ; la Société financière internationale (SFI) ; l'Association internationale de développement (AID) ; le Fonds monétaire international (FMI) ; l'Organisation de l'aviation civile internationale (OACI) ; l'Union internationale des télécommunications (UIT) ; l'Organisation météorologique mondiale (OMM) ; l'Organisation maritime internationale (OMI) ; l'Organisation mondiale de la propriété intellectuelle (OMPI) ; le Fonds international de développement agricole (FIDA) ; l'Organisation de l'ONU pour le développement industriel (ONUDI). Enfin l'Agence internationale de l'énergie atomique (AIEA) peut également demander un avis à la CIJ.
[15] Sauf cas particuliers qui sont l'objet de notre thèse intitulée « Les avis consultatifs obligatoires de la Cour permanente de Justice internationale et de la Cour internationale de Justice » sous la direction de Monsieur le Professeur Max Gounelle (en cours d'élaboration).
[16] §160 de l'avis du 9 juillet 2004.